SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 08-1443
Mediante Oficio N° 1.610-08 del
30 de octubre de 2008, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso
Administrativo de la Región Capital remitió a esta Sala copia
certificada de la
sentencia N° 2008-0970 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo el 4 de junio de 2008, que desaplicó parcialmente por
control difuso de la
constitucionalidad de la Resolución N° 0018-2001 dictada por el
Contralor del Municipio
Plaza del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001
el 2 de agosto de 2001, en el marco del juicio contencioso
administrativo funcionarial incoado por la ciudadana HILDA MARIELA BERNAL,
titular de la cédula de identidad N° 10.693.654, contra la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda.
El 7 de noviembre de 2008, se
dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño quien, con tal carácter, suscribe el presente
fallo.
El 4 de febrero de 2009,
compareció ante esta Sala la abogada Scarleth Rondón, inscrita en el Instituto
de Previsión Social del Abogado bajo el N° 70.573, actuando en su carácter de
apoderada judicial de la ciudadana Hilda Mariela Bernal, parte querellante en
la causa primigenia, con el propósito de solicitar que “(…) se admita la
presente acción (…)”.
Realizado el estudio
individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
El pronunciamiento
jurisdiccional sometido a la consulta de esta Sala lo constituye la sentencia
N° 2008-0970 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 4
de junio de 2008, que declaró: (i) su competencia para
conocer
del recurso de apelación ejercido por la abogada Scarleth Rondón,
actuando con
el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Hilda Mariela Bernal,
contra
la decisión del 25 de agosto de 2003, emanada del Juzgado Superior
Séptimo en
lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la
cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta
contra la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda; (ii)
con lugar el recurso de apelación ejercido; (iii) revocó el fallo
apelado; (iv) conociendo del fondo del asunto, declaró con lugar el
recurso contencioso funcionarial interpuesto; (v) ordenó la
reincorporación de la querellante al cargo de Analista de Presupuesto I
adscrito a la Contraloría Municipal del Municipio Plaza del Estado Miranda o a
otro de igual jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de
percibir desde la fecha de la remoción hasta su efectiva reincorporación,
cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo
transcurrido haya experimentado el sueldo asignado a ese cargo, y cuyas
cantidades exactas conoce el organismo querellado; (vi) ordenó la
realización de una experticia complementaria del fallo, de conformidad con el
artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y, (vii) en
virtud
de la desaplicación parcial por control difuso de la Resolución
Nº 0018-2001, publicada en Gaceta Municipal Nº 063-2001 el 2 de
agosto de
2001, acordó remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, copia certificada de la decisión, con el fin de someter el
criterio de
control de la constitucionalidad asentado en la motiva de ese fallo a la
revisión correspondiente. Para justificar el control difuso de
constitucionalidad de la aludida norma municipal, el órgano colegiado
razonó
como sigue:
“…omissis…
Precisado lo
anterior, considera esta Corte pertinente comenzar el análisis de la sentencia
apelada, haciendo referencia a la solicitud de nulidad de la resolución Nº
0018-2001 de fecha 1º de agosto de 2001, la cual es el fundamento jurídico del
acto de remoción de la querellante, y al efecto observa lo siguiente:
En
el caso de
autos, se denuncia que sobre la nulidad de la Resolución Nº 0018-2001 de
fecha 2 de agosto de 2001, dictada por el Contralor del Municipio
Plaza del Estado Miranda, pues señaló ‘(…) la Contraloría ha cometido
una serie de irregularidades, inobservando los procedimientos legales
del sistema de administración del personal municipal y los propios de la
Ley de Administrativa y su Reglamento y de la ahora nueva Ley del
Estatuto de la Función Pública. Pudiendo dejar claro que el Contralor
Municipal no es la autoridad
competente para tal fin (...)’, violentando el principio de reserva
legal al
establecer los cargos de alto nivel y de confianza de la Contraloría
Municipal, usurpando ‘de manera directa y flagrante las atribuciones del
Alcalde’.
Señalado
lo
anterior resulta menester para esta Corte señalar en primer lugar, que
el
artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, establece que los cargos de los órganos de la Administración
Pública son de carrera y se exceptúan de ello, los cargos de elección
popular,
los de libre nombramiento y remoción, los contratados y los obreros al
servicio
de la Administración Pública.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dedica las Secciones Segunda y Tercera del Capítulo I del
Titulo (sic)
IV a la regulación del régimen de la función pública, a fin de fijar sus
principios básicos e intangibles. Es categórica la Carta Magna al
respecto, evidenciándose con claridad su espíritu: la conformación de un
cuerpo de funcionarios que sirvan cabalmente al Estado para el
cumplimiento de
sus cometidos.
Precisamente
para
asegurar ese propósito, el Constituyente ha sentado las bases sobre las
que debe descansar toda la legislación funcionarial, destacando en
particular
ciertas exigencias, tales como el ingreso por concurso, la garantía de
estabilidad o la evaluación del desempeño. Como se ve, la Carta Magna
pretende alcanzar la eficiencia en la gestión administrativa, a través
de muchos
instrumentos: algunos sirven para asegurar que el Estado cuente con los
servidores apropiados (concursos y evaluaciones), otros, para proteger
al
funcionario frente a la tentación autoritaria (como la estabilidad).
Se ha dicho
que la carrera es a (sic) regla por lo que la condición de libre
nombramiento y remoción es la excepción, resulta obvia la inconstitucionalidad
de cualquier norma que pretenda invertir tal situación.
La Constitución permite exclusiones
a ese régimen general de carrera administrativa, siempre que se haga por
estatutos que tengan rango legal. De por sí, toda la regulación estatutaria -en
sus diversos aspectos: ingreso, deberes, derechos, permanencia, sanciones y
egreso de funcionarios- es de reserva legal, conforme lo dispone el artículo
144 de la Carta Magna (…).
…omissis …
Ahora
bien,
aun siendo materia de la reserva legal, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1412 de fecha 10 de
julio de 2007, señaló en un caso similar al de marras, que:
‘(…) es
constitucionalmente válido que el legislador faculte a autoridades
administrativas para dictar estatutos funcionariales especiales, tal como lo
hace el artículo 298 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones
Financieras. No es necesario, pues, que los estatutos especiales estén
contenidos en leyes, siempre que sea clara la voluntad del legislador de
delegar ese poder.
En
principio,
sólo la ley puede contener normas sobre los funcionarios públicos, pero
el
legislador es libre de entregar a la Administración (Ejecutivo o entes
descentralizados) la competencia para dictar el estatuto especial, sin
que puedan incluirse en
esa delegación, por supuesto, aspectos que escapen de la
deslegalización, tales
como los de contenido sancionatorio (sobre la delegación del poder para
dictar
estatutos funcionariales especiales, la Sala ha fijado criterio en
reciente
fallo: Nº 2.530/2006; caso: ‘Colisión entre la Ley del Estatuto de la
Función Pública y el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas’.
Ahora bien,
Constitucionalmente, en nuestro ordenamiento jurídico existen tres niveles de
legislación, todos de idéntico rango: el nacional, el estadal y el municipal.
Así, las
leyes nacionales, las leyes estadales y las ordenanzas municipales comparten
jerarquía, pues son la manifestación del respeto a las competencias
constitucionales de cada ente.
En este
sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia
3072 de fecha 4 de noviembre de 2003, (Caso: Ley de Seguridad Social de Las
Fuerzas Armadas Policiales del Estado Portuguesa) señaló:
‘Constitucionalmente,
en nuestro ordenamiento jurídico existen tres niveles de legislación, todos de
idéntico rango: el nacional, el estadal y el municipal. Así, las leyes
nacionales, las leyes estadales y las ordenanzas municipales comparten
jerarquía. Es ese mismo rango el que permite que todas esas normas sean
impugnables ante la jurisdicción constitucional, que está a cargo de esta Sala.
Por supuesto, el hecho de que se trate de actos de idéntico rango no significa
que en determinados supuestos alguno de ellos no pueda sujetarse a otro. No es
subordinación, pues no existe jerarquía: es la manifestación del respeto a las
competencias constitucionales de cada ente.
En
realidad
lo que existe es la división constitucional del poder, con lo que a cada
nivel
territorial corresponde una parte del mismo, sin posibilidad de
injerencia de
otros órganos. En esa distribución puede resultar que los Consejos
Legislativos
estadales tengan que ajustar sus decisiones a normas nacionales, pero a
la vez
ocurre que en otros supuestos los Estados actúan con entera libertad,
sin que la Asamblea Nacional pueda limitarles. Se trata, entonces, de un
asunto de competencia, y no de
jerarquía.’
Dentro
de
esta perspectiva, resulta importante indicar que dentro de las materias
de
competencia municipal atribuidas por el ordenamiento jurídico que se
encontraban vigentes antes de la entrada en vigencia de la Constitución
de 1999 (como la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se encuentra, entre
otras, el
sistema de administración del personal municipal, cuya aprobación era
competencia de los Concejos y Cabildos Municipales y, cuya máxima autoridad era
ejercida por el Alcalde.
También, en
lo relativo al sistema de administración de personal de las Contralorías
Municipales, la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal establecía:
‘Artículo 97.
Corresponde al Contralor Municipal:
1. Nombrar y
remover el personal de la Contraloría sujetándose al régimen previsto en los
artículos 153 y 155 de la presente Ley y a las Ordenanzas respectivas; y,
2. Ejercer la
administración del personal y la potestad jerárquica’. (Subrayado de esta
Corte)
Así, los
aludidos artículos 153 y 155 eiusdem eran al (sic) tenor
siguiente:
‘Artículo
153. El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de
personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de
mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen;
estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que
exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal
municipal o Distrital.
En todo lo
relacionado con las jubilaciones y pensiones de los empleados de los Institutos
Autónomos Municipales son funcionarios públicos sujetos al régimen de
administración de personal a que se refiere el presente artículo’.
‘Artículo
155. El Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera
administrativa, pudiendo asociarse con otras entidades para tal fin’.
Se quiere
significar con ello que, de acuerdo a estas normas especiales, las Contralorías
Municipales debían sujetarse a lo dispuesto en los citados artículos y
fundamentalmente a lo regulado en la Ley de Carrera Administrativa (vigente
para el momento en que se dictó el acto) o en las ordenanzas municipales sobre
la materia, para el ejercicio de la administración del personal a su servicio.
Ahora bien, la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 2 de agosto de 2001, dictada por el Contralor del Municipio
Plaza del Estado Miranda, la cual señaló un catalogo (sic)
de
cargos adscritos al Órgano, como de libre nombramiento, por ser de
confianza o
de alto nivel, resulta ser inconstitucional, pues viola el principio de
reserva
legal establecido en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, proclamada por la Asamblea Nacional Constituyente en Caracas,
el 20 de diciembre de 1999, pues si bien es
cierto, las Contralorías de los Municipios gozan de autonomía orgánica,
funcional y administrativa (las dos primeras, previamente otorgadas
tanto por la Carta Magna, como por el artículo 92 de la derogada Ley
Orgánica de Régimen Municipal), dicha
autonomía debe entenderse como la facultad atribuida a un órgano o ente
de
producir o dictar su propia normativa con sujeción al ordenamiento
jurídico
general del Estado, en sus respectivos ámbitos competenciales, en este
sentido
dicho ordenamiento debía realizarse mediante Ordenanza Municipal, por
ser esta (sic)
de rango legal, o mediante estatuto, previa delegación del legislador, tal como
se señaló.
Vistos
los
anteriores argumentos, se observa que el artículo 259 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, otorgan al juez
contencioso-administrativo una amplia potestad para, con base en su
prudente
arbitrio de los alegatos y pruebas presentados durante el proceso,
‘disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas
(…)’, (sic)
ello así y a los fines de garantizar a los particulares un Estado de
Justicia, el debido proceso, el derecho a la defensa, se tiene que el artículo
334 de la Carta Magna señala que ‘…En caso de incompatibilidad entre esta
Constitución y una Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aun de oficio,
decidir lo conducente.’
En
tal
sentido, se estima pertinente destacar, que al estar consagrado en la
Constitución esta forma de mantener la integridad de la norma
constitucional, tal atribución
pasa a constituirse en un poder-deber del juez, el cuál (sic) tendrá
que
aplicarse, aún de oficio cuando un dispositivo de carácter legal se
encuentre en contraposición con el ordenamiento supremo, todo ello en
aras de
mantener indemne el texto fundamental, lo que hace presumir inclusive
que el
incumplimiento de dicho deber por parte de algún juez, lo haría incurso
en
responsabilidad por el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, ello
en
atención a lo previsto en el último aparte del artículo 255 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el numeral 8 del
artículo 49 ejusdem (sic).
En
cuanto a
la desaplicación de normas por parte de los Jueces de la República, la
Sala Constitucional del Máximo Tribunal de Justicia, en sentencia No.
1696 (sic) del
15 de julio de 2005 (Caso: Rosa Mémoli Bruno y otro), la cuál (sic) fue
posteriormente ratificada en sentencia Nro. 575 de fecha 20/03/2006, sentando
con carácter vinculante, la siguiente doctrina:
… omissis …
En
el caso
subiudice, por los argumentos antes señalados esta Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, en atención a la doctrina de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia respecto al principio de
reserva legal
en materia funcionarial (vid sentencia Nº 1412 del 10 de julio de 2007)
desaplica por control difuso la Resolución Nº 0018-2001 publicada en
Gaceta Municipal Nº 063-2001 el 2 de agosto de 2001. Así se declara.
En virtud de
la desaplicación parcial por control difuso ACUERDA remitir a la
Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, copia
certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio
de control de la constitucionalidad
asentado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente.
…omissis…”.
II
DE LA COMPETENCIA
Al pronunciarse respecto de la
coherencia que necesariamente ha de existir en la aplicación de los métodos del
control concentrado y del control difuso de la constitucionalidad de las leyes
previstos en el artículo 334 de la Norma Fundamental, esta Sala ha sostenido, entre otras, en su sentencia N° 1.400 del 8 de agosto de
2001, caso: “Jesús Pérez Salazar y otros”, que “(...) el juez
constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la
decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional
atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y
336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”,
ello a los efectos de que pueda la Sala Constitucional, como máximo y
último intérprete de la Constitución, garantizar su supremacía y
correcta aplicación por los demás Tribunales de la República, incluidas
las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia.
De
acuerdo con el artículo 336 numeral 10 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, corresponde a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia realizar el examen de las sentencias de control de
la constitucionalidad que dicten los tribunales de la República, en los
siguientes términos:
“Artículo
336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia:
…omissis…
10. Revisar las
sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de
la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva.”
Al respecto, esta Sala
en el fallo N° 1.400/2001, supra mencionado, determinó lo siguiente:
“(…) el juez
constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la
decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional
atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y
336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Correlativamente,
el
numeral 16 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, ratifica la competencia de esta Sala para conocer de las
sentencias
definitivamente firmes en las cuales se haya aplicado el control difuso
de la
constitucionalidad, en los siguientes términos:
“Artículo 5.
Es competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la
República:
…omissis…
16. Revisar
las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y control difuso
de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, dictadas por los
demás tribunales de la República”.
Conforme a lo anterior,
visto que en el presente caso la Corte Segunda
de lo
Contencioso Administrativo desaplicó la Resolución N° 0018-2001 dictada
por el Contralor del Municipio Plaza del Estado Miranda el 2 de agosto
de 2001, que incide en el
régimen estatutario del personal adscrito a esa Contraloría Municipal,
resultado de la confrontación objetiva entre al anotado acto
administrativo y
la contenida en el artículo 146 constitucional, esta Sala Constitucional
se
declara competente para realizar el examen sobre el ejercicio del
control
difuso efectuado. Así se decide.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como premisa del
análisis subsiguiente, esta Sala debe reiterar que, tal y como se estableció en
sentencia Nº 3.067del 14 de octubre de 2005, caso: “Ernesto
Coromoto Altahona”,
el artículo 334 de la Constitución atribuye a todos los jueces de la
República la obligación de asegurar la integridad del Texto Fundamental,
siempre dentro del ámbito de su competencia y
conforme a lo previsto en el mismo. Dicho mandato se traduce en el deber
de
ejercer, aun de oficio, el control difuso de la constitucionalidad de
las leyes
o normas jurídicas, a fin de garantizar la supremacía constitucional y
resolver, por esta vía, las disconformidades que puedan generarse en
cualquier
proceso, entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones
del
Texto Constitucional, debiéndose aplicar preferentemente, ante tal
supuesto,
las últimas.
En tal sentido, la
revisión de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya
ejercido el control difuso de la constitucionalidad, conlleva a una mayor
protección de la Constitución e impide la aplicación generalizada de normas
inconstitucionales, o bien, la desaplicación de normas ajustadas al Texto
Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público
constitucional (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 701 del 18 de abril de 2005,
caso: “Wendy Coromoto Galvis Ramos”).
De allí que se plantea
para esta Sala dilucidar si la Alzada contencioso-administrativa equivocó el
objeto del control difuso, no sin antes advertir algunas deficiencias
argumentativas presentes en la motivación empleada para desaplicar las normas
internas que se presumen inconstitucionales, por contradicción con los
principios de la carrera funcionarial que consagra el artículo 146
constitucional.
Así, se aprecia del
texto del pronunciamiento jurisdiccional examinado que no hay mención alguna al
artículo o los artículos desaplicados, ni siquiera una transcripción parcial
que permita a esta Sala, por una parte, conocer la estructuración gramatical y
ámbito (subjetivo y objetivo) de regulación de la norma estatutaria y, de otra,
efectuar un contraste de tales disposiciones con el precepto constitucional cuya
eficacia el operador jurídico debe preservar en el caso concreto.
En refuerzo del anterior
aserto, ni siquiera esta Sala puede inferir de su texto los límites del control
jurídico efectuado, pues la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se
limitó a afirmar sistemáticamente que había realizado una desaplicación -que
se entiende como una desaplicación íntegra- de la aludida Resolución
N° 0018-2001 dictada por el Contralor del Municipio Plaza del Estado Miranda el
2 de agosto de 2001 (Vid. Folios 21 y 22 del fallo) y, seguidamente, declara
que en virtud de su“desaplicación parcial”, debe
ser remitida copia certificada de dicha decisión para su revisión por parte de
esta Sala (Vid. Folios 22 y 27).
Ello
así, esta Sala
insta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a observar en
su
actividad jurisdiccional la precisión de los razonamientos vertidos en
sus
fallos con sujeción al deber de motivación que les impone el ordinal 4°
del
artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, por remisión del párrafo
segundo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, -aplicable, a su vez, a los procedimientos de segunda
instancia tramitados ante
las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en materia
contencioso-administrativa
funcionarial por disposición de la Disposición Transitoria Tercera de la
Ley del Estatuto de la Función Pública-, con el propósito de poner en
conocimiento de esta Sala cuáles son las
normas concretas desaplicadas a través de la técnica de control difuso
de la
constitucionalidad de la ley y su tenor.
Pese a las imprecisiones
antes descritas, esta Sala observa respecto de la naturaleza del acto jurídico
desaplicado, que la Resolución N° 0018-2001 dictada por el Contralor del
Municipio Plaza del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001 el 2 de agosto de 2001 establece “(…) un catálogo de cargos
adscritos al Órgano [contralor], como de libre nombramiento (sic), por
ser de confianza o de alto nivel (…)”, lo cual, en criterio de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, contraría el principio de estabilidad en la
carrera funcionarial, conforme al postulado contenido en el artículo 146 constitucional.
Considera la Sala que en el presente caso no cabía pronunciamiento incidental alguno respecto de la
prevalencia del mencionado precepto constitucional, pues el acto desaplicado
constituye un acto administrativo que no está comprendido en la noción formal o
material de ley que esta Sala ha delineado jurisprudencialmente como objeto específico
de control difuso, más un, cuando el acto administrativo antes descrito había
sido impugnado por vía directa en la querella funcionarial:
En efecto, en sentencia N° 1.178
del 17 de julio de 2008, caso: “Martín Anderson”, esta
Sala precisó cuáles actos deben ser desaplicados por el Juez sobre la base de
dos criterios bien diferenciados: ley en un sentido formal y ley en un sentido
material, quedando, por tanto excluidos aquellos actos que fungen como normas
internas de la Administración, esto es, aquellas disposiciones que no ostenten
un carácter preceptivo, general y abstracto. En el aludido fallo, esta Sala
precisó:
“(…) si -históricamente-
la institución del control constitucional difuso surgió en aquellos sistemas de
separación flexible del poder, aquella limitación objetiva que sólo hacía
controlables a través de este medio a las leyes en sentido formal, hoy día
carece de sentido práctico, por cuanto la potestad para crear normas jurídicas
no sólo reside en el Órgano Legislativo. Así, si el poder ejecutivo tiene la
potestad constitucional de dictar actos con rango y fuerza de Ley a través de
habilitación legislativa, ex artículo 236.8 constitucional; entonces, el
producto del ejercicio de dicha facultad –Decretos con rango y fuerza de Ley-
podrá ser objeto de control difuso al igual que las Leyes en sentido formal.
Desde
luego,
esta Sala repara que si bien la potestad legislativa -entiéndase como
tal la actividad
que reglan, para el caso del poder nacional, los artículos 202 y ss. de
la Carta Magna- es competencia exclusiva y excluyente de la Asamblea
Nacional, no lo es así la potestad normativa del Estado en sentido
amplio, la cual
ejerce, como se advirtió supra, el Presidente de la República a través
del dictamen de Decretos Legislativos, así como en relación con la
producción reglamentaria que preceptúa el artículo 236.10 eiusdem. En
este
último caso, la potestad en referencia tiene un carácter secundario en
la
jerarquía del proceso de creación normativa, en el sentido de que la ley
supraordena el contenido de los actos reglamentarios, los que- en ningún
caso-
podrán contrariarla; ergo, tampoco podrán contravenir a la Constitución
(Cfr. Juan Alfonso Santamaría Pastor. ‘Principios de Derecho
Administrativo’. T.
I. Pág. 324 y ss. 4° ed. Edit Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid,
2002). De
esa forma, adquiere sentido jurídico que sobre tales actos sublegales
-reglamentos-
pueda ejercerse el control difuso de la constitucionalidad,
fundamentalmente
porque dichos actos, como ya se explicó, son producto del desarrollo de
una
actividad normativa del Estado.
Como
corolario
de lo que fue expuesto, destaca que, por cuanto los Estados y
Municipios tienen atribuidas potestades normativas de conformidad con la
Constitución (Arts. 162, 164, 168, 175 y 178) y la Ley; entonces, las
leyes estadales,
ordenanzas municipales y demás actos de naturaleza normativa que expidan
los órganos administrativos estadales o municipales pueden ser desaplicados por
los jueces a través del ejercicio del mecanismo de control constitucional
difuso.
En atención a
las peculiaridades del caso de autos, como se detallará infra, esta Sala
resalta que el ejercicio de la desaplicación descentralizada (según la
terminología de Cappelletti) siempre habrá de recaer sobre un acto de
naturaleza normativa, esto es, se insiste, que sea producto del ejercicio de la
potestad normativa del Estado, bien en sentido amplio o restringido (Legislación).
En otras palabras, el objeto de control por parte de todos los jueces en los
casos bajo su conocimiento, conforme al artículo 334 constitucional, recae
única y exclusivamente sobre normas jurídicas, que sean susceptibles de
aplicación general y abstracta, en los límites que se ciñeron supra” (Destacado
de este fallo).
Como se observa, el análisis
que debe realizar todo juez de la República debe recaer sobre normas
jurídicas generales y abstractas, esto es, actos normativos de ejecución
directa de la Constitución. Ello así, en virtud de su ámbito subjetivo
de aplicación, la anotada Resolución
N° 0018-2001 dictada por el Contralor del Municipio Plaza del Estado Miranda el
2 de agosto de 2001, es de proyección limitada, pues cuantitativamente es perfectamente
posible determinar cuáles funcionarios del órgano contralor municipal son
sujetos de aplicación de los supuestos allí descritos como de libre
nombramiento y remoción, a través de la revisión del Registro de Asignación de
Cargos que debe llevar la Oficina de Recursos Humanos o Administración de
Personal de dicho órgano de control fiscal (ex artículos 172 y 173 del
Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa).
Entonces, la Resolución desaplicada en el presente caso, tiene, en
primer lugar, el carácter de normativa
interna dictada por el titular del órgano contralor municipal dirigida a
cambiar la calificación de los cargos en un ámbito reducido, pues
inciden en la
relación estatutaria de funcionarios públicos perfectamente
determinables y, en
segundo lugar, si bien el cambio de calificación de los cargos opera
para
sujetos que actual o eventualmente los ocupen, lo que otorga una nota de
abstracción, pues puede aplicarse para diversas situaciones
jurídicas-funcionariales
u organizativas- que se susciten con ocasión a ello, la competencia que
ostenta
el Contralor Municipal para la gestión y administración del personal de
la Contraloría Municipal, en tanto manifestación de la autonomía orgánica, funcional y
administrativa que a ese órgano de control fiscal le reconoce el artículo 101
de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, reforzado por el artículo 104,
numeral 12 eiusdem, se halla supeditada a lo establecido en dicha ley
orgánica y en las ordenanzas municipales, lo que permite afirmar que la
actuación administrativa se apoya en normas de rango legal y, por tanto, no es
susceptible de análisis incidental respecto de su adecuación al Texto
Constitucional, al menos no bajo las premisas empleadas por la segunda
instancia contencioso administrativa.
Así, debe insistir la Sala, que sólo los actos normativos, pero dictados
en ejecución directa de la Constitución, que ostenten la nota de
generalidad y abstracción, son susceptibles del control
de la constitucionalidad por esta vía, pues el resto de la actividad del
Estado,
que se desarrolla en ejecución directa de la ley y por tanto es de rango
sublegal, aun cuando esté viciada de inconstitucionalidad no es objeto
de
control de la jurisdicción constitucional y, por tanto, no cabe para su
control
jurídico la acción popular de inconstitucionalidad -en tanto mecanismo
procesal
de control concentrado- ni el control difuso, sino la declaratoria
jurisdiccional de anulación por parte del juez a quien compete el
control de la
legitimidad o adecuación a Derecho de la actividad de que se trate, sea
estatal
o privada, general o particular.
En todo caso, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al advertir en su análisis que el acto
administrativo antes mencionado no constituía un acto normativo de ejecución
directa de la Constitución, debió efectuar el control jurídico peticionado por
la querellante en su escrito inicial del procedimiento contencioso
administrativo funcionarial y verificar la legitimidad o contrariedad a Derecho
de la Resolución N° 0018-2001 dictada por el Contralor del Municipio Plaza del
Estado Miranda y declarar, de ser el caso, su nulidad.
Como consecuencia lógica del
razonamiento anterior, de ser declarada por el aludido órgano jurisdiccional la
nulidad del acto administrativo que sirve de base legal a los actos
administrativos de remoción y retiro que afectaban a la querellante, procedería
seguidamente el análisis de los vicios particulares imputados a cada acto que,
en criterio de la querellante, afectó sus derechos funcionariales.
En
tal virtud, se
declara no conforme a derecho la desaplicación efectuada por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo; se anula el fallo remitido a
esta Sala para
su examen y se ordena la reposición de la causa al estado en que la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dicte nuevo
pronunciamiento de mérito conforme
a la doctrina expuesta en el presente fallo, y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando
justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara NO CONFORME A DERECHO
la desaplicación efectuada por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo de la Resolución N° 0018-2001 dictada por el
Contralor del Municipio Plaza del Estado
Miranda, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001 el 2 de agosto de
2001,
por lo cual se ANULA la sentencia N° 2008-0970 dictada por el
mencionado órgano jurisdiccional el 4 de junio de 2008 y, en consecuencia, se ORDENA
a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo decida la causa funcionarial
de autos, tomando en consideración la doctrina establecida en la presente
decisión.
Remítase copia
certificada del presente fallo al Tribunal Superior Séptimo de lo Contencioso
Administrativo de la Región Capital y a las Cortes de lo Contencioso
Administrativo.
Publíquese y regístrese.
Archívese el expediente y cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de mayo de dos mil nueve
(2009). Años:
199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Luisa EstelLa Morales Lamuño
Ponente
El
Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO
LÓPEZ
Los Magistrados,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN ZULETA DE
MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario
José
Leonardo Requena Cabello
Exp. N° 08-1443
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